Les dirigeants de l'Union européenne se sont engagés jeudi à assumer les besoins financiers de l'Ukraine pour les deux prochaines années et ont demandé à la Commission européenne d'explorer toutes les options possibles, mais ils ne parviennent toujours pas à obtenir le soutien politique nécessaire pour utiliser les avoirs russes gelés pour soutenir Kiev militairement et économiquement.
Après une réunion à laquelle a participé le président ukrainien Volodomir Zelensky, les Vingt-six – la Hongrie s'est distanciée du texte – ont exhorté la Commission à évaluer les besoins de l'Ukraine et à présenter des pistes de financement possibles. Cela maintient toutes les options sur la table, mais montre également qu’il n’y a toujours pas de consensus sur l’utilisation des actifs.
Les dirigeants ont en tout cas réitéré que l'argent devait continuer à être gelé « jusqu'à ce que la Russie mette fin à sa guerre d'agression contre l'Ukraine et l'indemnise pour les dommages causés par sa guerre ». Le Conseil européen reviendra sur la question lors de sa prochaine réunion en décembre. Pendant ce temps, l'Exécutif communautaire devra faire ses devoirs.
« Personne n'a opposé son veto ce soir », a déclaré le président du Conseil européen, Antonio Costa, à propos de l'absence de référence au soi-disant « prêt de réparation » à l'Ukraine dans la déclaration du sommet. « Nous avons soulevé des problèmes techniques que nous devons résoudre. Et c'est pourquoi nous invitons la commission à continuer de travailler », a déclaré le Portugais. Le président français Emmanuel Macron a également souligné que le Conseil « n'a pas enterré la proposition ».
Les besoins de l'Ukraine
L’UE manque d’espace budgétaire pour garantir un soutien économique et militaire à l’Ukraine et cherche des alternatives. Selon les calculs de la Commission, l'Ukraine aura besoin d'environ 53 milliards d'euros d'aide budgétaire et d'environ 80 milliards d'euros de soutien militaire au cours des deux prochaines années. Après presque quatre années de guerre, les Européens manquent d’argent et de capital politique pour continuer à financer Kiev.
« La décision politique la plus importante est de garantir un soutien financier total à l'Ukraine pour répondre à ses besoins financiers en 2026 et 2027 », a souligné M. Costa lors d'une conférence de presse après le sommet. Cependant, la Commission européenne doit traduire cet engagement politique en une proposition juridique permettant de garantir le financement.
Sa présidente, Ursula von der Leyen, a reconnu qu'il existait d'autres options, mais a également insisté sur l'engagement du Conseil à explorer la possibilité de recourir aux avoirs gelés. Il a également admis qu' »il y a des points à clarifier, à approfondir et à travailler davantage ». Voici quelques-unes des clés du mécanisme exploré par l’Exécutif communautaire et des doutes qui surgissent quant à ses conséquences possibles, qui ont rendu impossible un accord :
L’une des premières décisions prises par les alliés dès le début de la guerre a été d’imposer des sanctions visant à geler les avoirs de la Banque centrale de Russie sur leur territoire. Ils l’ont fait au cours du week-end pour empêcher Moscou de retirer ces actifs avec l’ouverture des marchés lundi.
Tous les six mois, l’UE renouvelle ces mesures et maintient l’argent gelé. Dans l'UE, il y en a près de 200 milliards d'euros, la majorité en Belgique. Dans ses conclusions d'octobre 2024, le Conseil européen a déterminé que ces avoirs devaient rester gelés « jusqu'à ce que la Russie mette fin à sa guerre d'agression contre l'Ukraine et se indemnise pour les dommages causés ».
L'utilisation d'actifs a toujours été taboue en raison des risques pour la stabilité financière du bloc. Mais comme de nombreux tabous depuis le début de l’invasion russe de l’Ukraine, celui-ci commence également à être brisé. L’année dernière, les pays du G7 ont convenu d’utiliser les bénéfices issus du gel de l’argent pour accorder un prêt à l’Ukraine. Avec ce nouveau plan, l’UE va encore plus loin.
Sur les près de 200 milliards d'euros d'actifs russes gelés en Europe, 175 000 sont sous le contrôle d'Euroclear, une société basée en Belgique. Euroclear est un dépositaire international de titres. Autrement dit, elle détient des actifs pour le compte de tiers et, par coïncidence, elle était le dépositaire où la Russie détenait une grande partie de son argent avant la guerre.
Dans des conditions normales, lorsque les titres arrivent à échéance et sont convertis en espèces, Euroclear restitue cet argent au tiers concerné. Dans ce cas-ci, il s’agit de la Banque centrale de Russie. Les sanctions qui pèsent actuellement sur ces actifs empêchent l'entreprise de procéder à ce transfert. Ce que Bruxelles propose, c’est d’utiliser cet argent – actuellement déposé à la Banque centrale européenne – pour accorder un prêt à l’Ukraine. « Ce que nous proposons n'est en aucun cas une confiscation », défend une source communautaire de haut rang.
En pratique, Euroclear accorderait ce prêt à l'Union européenne, qui à son tour accorderait des crédits à Kiev. L’Ukraine n’aurait à restituer cet argent que si la Russie supportait les coûts de la reconstruction après la guerre. Pour garantir que le dépôt puisse autrement restituer l’argent au Kremlin, les gouvernements européens devraient fournir des garanties pour le prêt.
La logique de la Commission est que ce risque est limité car, en pratique, il est entre les mains des pays eux-mêmes. Tant que la guerre continue ou si la Russie refuse d’offrir une compensation pour les dommages, les avoirs devraient rester gelés. Ainsi, l’argent ne devrait pas être restitué en utilisant les garanties. « Les États membres eux-mêmes décident à ce moment-là s'ils veulent ou non lever le gel et en accepter les conséquences, également sur le plan financier », affirment des sources communautaires.
Cependant, des questions fondamentales restent en suspens, depuis la manière de garantir le gel des actifs jusqu'à la question de savoir qui fournira la garantie et comment utiliser l'argent. Telles sont quelques-unes des questions discutées lors du Conseil européen de ce jeudi, en vue d'orienter les travaux de la Commission vers une proposition juridique.
« Pour que cela fonctionne, il est nécessaire de modifier le régime des sanctions de manière à permettre une immobilisation plus prévisible et plus solide de ces avoirs, tout en conservant la possibilité de les lever si on le souhaite », ont assuré des sources communautaires. Actuellement, cette décision nécessite l’unanimité. Compte tenu de la résistance de pays comme la Hongrie à cette mesure, qui n’a pas soutenu d’engagement politique, le risque est très élevé.
L’autre question est de savoir comment minimiser les risques juridiques et les conséquences possibles. La Russie a déjà menacé de confisquer les biens et avoirs européens sur son territoire en réponse à une mesure qu’elle considère – ironiquement – comme une violation du droit international. « Les Etats membres doivent comprendre que s'ils prennent l'argent de Poutine, il nous prendra notre argent », a prévenu le Premier ministre belge Bart de Wever à son arrivée au sommet. « Nous devons faire attention à ce que cela ne se retourne pas contre nous », a-t-il ajouté.
Étant donné que la plupart des actifs sont situés en Belgique, une décision sans le soutien du pays semble impossible. De Wever a prévenu que si les demandes de son gouvernement ne sont pas prises en compte, il fera « tout » en son pouvoir « aux niveaux européen et national, politiquement et juridiquement, pour stopper cette décision ». A l’issue de la réunion, le Premier ministre n’est toujours pas convaincu.
Le Premier ministre belge a trois exigences. La première est de mutualiser les risques. « Il y a un risque énorme ; nous serons confrontés à d'énormes réclamations », a déclaré de Wever. « Si nous voulons le faire, nous devrons le faire tous ensemble », a-t-il ajouté. La seconde, que chacun contribue aux garanties. De Wever veut s’assurer que si l’argent doit être restitué, tous les pays paieront. Et cela, à leurs yeux, n’est pas clair.
La troisième exigence est que la Belgique ne puisse pas être le seul pays dont les avoirs gelés sont sur la table. Bien qu'une bonne partie de l'argent russe se trouve dans ce pays d'Europe centrale, Bart de Wever a demandé au reste des pays, principalement au G7, de le rejoindre. « Nous savons qu'il y a de grandes sommes d'argent russe dans d'autres pays qui sont toujours restés silencieux. Si nous agissons, nous devons le faire tous ensemble », a-t-il souligné. Selon de Wever, au moins six autres pays de la zone euro ont gelé les avoirs russes.
« Si nous trouvons des solutions à ces problèmes, nous pouvons avancer. Dans le cas contraire, une autre option pourrait peut-être être envisagée pour mettre en œuvre un financement pour l'Ukraine », a reconnu Bart de Wever après la réunion. Les autres partenaires sont sensibles aux préoccupations belges, mais insistent sur la recherche d'une solution juridique et politiquement acceptable.
« Le message fondamental est que la Russie est responsable des dégâts qu'elle a causés en Ukraine et qu'elle doit en payer le prix », a déclaré la chef de la diplomatie européenne Kaja Kallas. Les Vingt-Sept croient que l'exécutif communautaire pourra trouver une solution permettant le décaissement à Kiev au début de l'année prochaine. « Je suis prêt, disposé et capable » de trouver une solution, a souligné de Wever.
Aucune alternative
« L'absence de soutien conduirait, selon toute vraisemblance, à l'effondrement de l'Ukraine, ce qui, à notre avis, exposerait l'Europe à un grave risque pour sa sécurité », a déclaré une source européenne de haut rang. Conscients qu’ils ne peuvent pas compter sur les États-Unis et compte tenu du manque d’options, pour beaucoup, recourir aux atouts russes est la seule alternative.
Pour le Premier ministre finlandais Petteri Orpo, il n’y a que deux options. L’Europe peut payer la note et soutenir l’Ukraine aussi longtemps que dure la guerre. Mais « il y a un manque d'argent », reconnaît Orpo. L'autre option est « d'utiliser l'argent de (Vladímir) Poutine, parce qu'il a détruit l'Ukraine », a déclaré le Finlandais, « c'est la meilleure solution possible ».
Le président ukrainien a appelé les gouvernements européens à progresser sur une question clé pour le pays. « La Russie a provoqué la guerre dans notre pays et elle doit payer pour cette guerre », a déclaré l'Ukrainien. Costa s'est engagé à faire tout son possible pour garantir la viabilité économique de l'Ukraine pour les deux prochaines années. L'objectif est de faire comprendre à la Russie que l'Europe continuera à « soutenir l'Ukraine, diplomatiquement, politiquement, militairement et financièrement », ont indiqué les Portugais.
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